Se depender da programação orçamentária feita pelo governo federal para este ano, o Fundo Social do petróleo terá um enorme volume de recursos disponível pela primeira vez desde a sua criação, há quatro anos. A Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2014 autoriza o uso de R$ 13,43 bilhões do fundo, mas sua arrecadação no primeiro semestre deste ano não passa de R$ 1,24 bilhão.

No Orçamento da União, o Fundo Social é fonte de receitas para investimentos de R$ 6,7 bilhões para a geração de poupança para o país e outros R$ 6,7 bilhões para ações na área de educação – a maior parte delas voltadas à construção de creches e à formação de professores da rede pública. Mas a arrecadação desse instrumento financeiro é muito inferior às ambições orçamentárias da União e ainda há obstáculos judiciais que impedem que os bilhões do petróleo virem, de fato, projetos reais.

Mensalmente alimentado pelos royalties e pela participação especial pagos pelas empresas que exploram e produzem petróleo e gás natural no país, o Fundo Social acumula R$ 1,24 bilhão de janeiro a junho, segundo informações da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). O valor só do semestre é 30% maior do que total arrecadado no ano passado inteiro, mas não chega nem perto dos R$ 13,43 bilhões previstos no Orçamento de 2014.

A parte do Fundo Social que cabe às políticas educacionais federais já começou a ser usada. Ao longo do primeiro semestre, mais de 80% do total programado para o setor (R$ 5,4 bilhões) foram empenhados no Orçamento da União pelo Ministério da Educação (MEC) e R$ 880,2 milhões efetivamente gastos, de acordo com informações de execução orçamentária do Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi).

Dos recursos gastos com a rubrica orçamentária do Fundo Social entre janeiro e junho, R$ 554,9 milhões pagaram bolsas de estudo para qualificação de professores estaduais e municipais e R$ 310,4 milhões serviram como complementação do MEC ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb), usado especialmente para ajudar Estados e municípios a pagar salários de profissionais do ensino.

Os R$ 15 milhões restantes estão dentro do Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil (Proinfância). A política federal de construção de creches tem autorizado para este ano um total de R$ 3,5 bilhões carimbados com recursos do petróleo – até junho, o MEC empenhou R$ 2,7 bilhões, o que representa mais de 75% do total.

Inserido no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), o Proinfância tem meta original de financiar prefeituras de todo o país para a construção de 6 mil creches até o fim do atual mandato. O governo corre atrás do tempo para alcançar o objetivo proposto há quatro anos: até o primeiro semestre de 2014, o FNDE registra 2.077 creches concluídas e 1.998 em obras, além de 8,8 mil com contratos aprovados à espera de licitação.

O governo federal também usou o Fundo Social como fonte orçamentária para programar aplicações financeiras, como determinam as regras do próprio fundo. Mas os R$ 6,7 bilhões autorizados na Lei Orçamentária Anual deste ano a título de “Promoção de investimentos no Brasil e no exterior – Fundo Social” aparecem na execução orçamentária da União com empenho e pagamento zerados. Ou seja, nada aconteceu.

Procurados, os Ministérios da Fazenda e do Planejamento não explicaram detalhadamente a razão da alocação de R$ 13,43 bilhões oriundos do Fundo Social, valor muito superior ao fluxo de arrecadação do próprio fundo informado pela ANP, responsável por registrar e divulgar os ganhos do Estado brasileiro com as atividades do setor petrolífero.

Em duas diferentes respostas por escrito encaminhadas ao Valor, os dois ministérios explicaram que uma medida cautelar da Justiça reduziu a arrecadação do fundo em benefício de Estados e municípios produtores e impactados pela produção de petróleo e gás.

Trata-se da Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin) 4.917 do governo do Rio de Janeiro acatada em decisão monocrática pela ministra do Supremo Tribunal Federal (STF) Cármen Lúcia, em março de 2013. A medida suspendeu um novo modelo de distribuição dos royalties e da participação especial do petróleo, preconizada pela Lei 12.734/2012, que favoreceria todos os entes federados brasileiros, não só produtores e impactados pela produção. A liminar continua em vigor até que o plenário do Supremo avalie o tema.

“As alterações [do marco regulatório do petróleo, inclusive da lei que cria o Fundo Social] não tiveram eficácia em razão de o STF ter concedido medida cautelar [à Adin 4.917], estabelecendo redução dos recursos do Fundo Social”, informou o Ministério da Fazenda em nota explicativa. O Planejamento assinalou que o governo buscará uma “troca de fontes orçamentárias” para suprir a previsão original caso a Adin não seja derrubada. No STF não há previsão para a matéria entrar na agenda.

O secretário da Casa Civil do governo do Rio de Janeiro, Leonardo Espíndola, subprocurador-geral do Estado na ocasião da Adin 4.917, contudo, esclarece que a ação questiona apenas a nova distribuição de royalties e participação especial a Estados e municípios, sem interferir nos recursos destinados à União, inclusive ao Fundo Social. Na sua avaliação, portanto, a referida Adin não pode ser a explicação para a redução nas verbas destinadas ao Fundo Social.

“A forma como se buscou repactuar a distribuição dos recursos do petróleo seria a ruína das nossas finanças. Todo o nosso sistema previdenciário é alavancado nas receitas de royalties e participação especial, além de investimentos em infraestrutura para a Copa do Mundo e os Jogos Olímpicos já contratados”, diz Espíndola. “Temos argumentos jurídicos, econômicos e sociais contundentes e nunca foi nossa intenção interferir no financiamento federal da educação ou de outras áreas sociais”, argumenta ele, defendendo a posição do governo fluminense contra a nova repactuação dos royalties entre Estados e municípios proposta pela legislação barrada pelo STF.

Paulo César Ribeiro Lima, consultor legislativo da Câmara para as áreas de recursos minerais, hídricos e energéticos, afirma que o governo pode transferir para o Fundo Social os royalties e participação especial que vão para a Marinha e para os Ministério do Meio Ambiente e de Minas e Energia. “O governo costuma fazer superávit com o dinheiro que ele lança para essas áreas. Se for preciso destinar toda a parcela da União ao Fundo Social basta fazer um decreto-lei, o governo tem flexibilidade para isso”, avalia Ribeiro Lima. “O governo também sabe que no ano que vem a produção dos campos novos vai aumentar muito, as receitas que passarão a entrar serão suficientes para cobrir o que eventualmente não for pago neste ano [restos a pagar]”, completou.

A partilha do dinheiro do pré-sal

Com a descoberta de petróleo na camada do pré-sal, o governo federal cria um novo marco regulatório. A Lei 12.351, de dezembro de 2010, determina que exploração e produção seguirão os regimes de partilha e cessão onerosa. A legislação estabelece o Fundo Social, instrumento de natureza contábil e financeira vinculado à Presidência, “com finalidade de constituir fonte de recursos para o desenvolvimento social e regional”.

A princípio o governo buscou destinar os rendimentos dessa reserva para educação, saúde, ciência e tecnologia, ambiente. Mas, depois de pressão da sociedade civil, a Lei 12.858, de setembro de 2013, passou a determinar que 50% dos recursos direcionados ao Fundo Social sejam aplicados em educação, com o objetivo de cumprir as metas do Plano Nacional de Educação (PNE), que prevê elevação dos gastos públicos com ensino de 6,4% do PIB para 10% até 2024. Os outros 50% deverão compor a poupança inicialmente prevista pela lei de 2010.

Mesmo quase quatro anos depois de sua criação, o Fundo Social já tem nomenclatura no Orçamento da União, mas ainda não foi regulamentado. Ou seja, ele está sendo implementado em partes. Dados de execução orçamentária mostram que a educação já é financiada pelo fundo, mas falta o governo detalhar como será sua operacionalização. Ainda são incógnitas que aplicações financeiras, no Brasil e no exterior, serão feitas para gerar poupança e o que se espera em termos de rendimentos para o fundo.

Luciano Máximo – Valor Econômico